行政复议法修订对税务行政复议的影响
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  • 发表时间:2023-11-27

2023年9月1日,第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《中华人民共和国行政复议法》。新修订的行政复议法深入贯彻落实中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》总体要求,满足人民群众对实质性化解行政争议的新要求、新期待,在强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力、发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用等方面进行了制度创新,也为不断健全税务行政复议带来新的契机。

税务行政复议化解税务行政争议的主渠道作用将进一步凸显

新修订的行政复议法在总则第一条中增加规定:发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,推进法治政府建设。这是对行政复议制度功能定位的鲜明宣示,也是此次修订的行政复议法所要实现和达到的目标。可以预见,税务行政复议化解行政争议的主渠道作用也将进一步凸显。

扩大行政复议前置的范围。新修订的行政复议法明确对当场作出的行政处罚决定、行政机关存在未履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开等不服的,应当先申请行政复议。同时,将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”。因此,除现行税收征收管理法明确的纳税争议复议前置外,新修订的行政复议法实施后,税务行政复议前置的范围亦将相应扩大,更多的税务行政争议将首先通过行政复议予以化解。同时,新修订的行政复议法还特别强调了行政机关的告知义务,其第二十三条明确:行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。后续税务部门在相关文书、流程上也应进行相应的调整。

扩大行政复议调解与和解的可适用范围。新修订的行政复议法第五条明确,行政复议机关办理行政复议案件,可以进行调解;第七十四条规定,当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。这意味着所有的行政复议案件都可以进行调解、和解,扩大了原先行政复议法实施条例中规定的可以适用调解与和解的范围。现行《税务行政复议规则》中,调解与和解适用范围仅包括行使自由裁量权作出的具体行政行为、行政赔偿、行政奖励以及存在其他合理性问题的具体行政行为。扩大调解与和解的适用范围,有利于实质性化解税务行政争议,对保护纳税人缴费人权益、促进税务机关自我纠错具有积极作用。当然,新修订的行政复议法也明确了调解与和解应当遵循以下原则:合法、自愿原则,不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则,不违反法律、法规的强制性规定原则。

税务行政复议贯彻以人民为中心的价值取向将进一步彰显

新修订的行政复议法着力践行以人民为中心的发展思想,在总则第三条中增加了高效、为民的原则,并在相应条款中进一步细化。对纳税人缴费人而言,新变化主要体现在以下几点:

申请行政复议的渠道进一步畅通。新修订的行政复议法第二十二条明确,行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的,应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。部分地方税务部门在电子受理行政复议上已有探索,此次修订则正式在法条中予以明确。

申请人和第三人可以复制证据、材料。新修订的行政复议法第四十七条规定,申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。现行《税务行政复议规则》规定只可以查阅,未赋予复制的权利。

行政复议机构应当听取当事人的意见。新修订的行政复议法第四十九条规定,适用普通程序审理的行政复议案件,行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见,并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的,可以书面审理。现行《税务行政复议规则》第六十四条规定,行政复议原则上采用书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时,应当听取申请人、被申请人和第三人的意见,并可以向有关组织和人员调查了解情况。此次修订将听取当事人意见作为必须动作,有利于税务复议机关深入了解纳税人缴费人的诉求,明确税企争议焦点,维护当事人合法权益。

增加了简易程序的规定。新修订的行政复议法规定,行政复议机关审理一些行政复议案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序,并规定复议机关应在受理之日起三十日内作出行政复议决定。这意味着未来将有相当一部分税务行政复议案件将通过简易程序更加高效快捷地处理,对税务行政复议机构的人员配置和办理效率提出了更高的要求。

明确了特殊情形下行政复议案件的受理时限。新修订的行政复议法第二十条规定,行政机关作出行政行为时,未告知申请期限的,申请期限自知道或者应当知道之日起计算,但是最长不得超过一年;第二十一条明确了涉及不动产的特殊受理期限,规定因不动产提出的行政复议申请超过二十年,其他行政复议申请超过五年的,行政复议机关不予受理。这一规定吸收了行政诉讼法及其司法解释的规定,增加了最长复议期限。实践中,部分税务机关送达的税务文书未告知行政复议权利和期限,致使一些案件最终因超过复议期限而无法得到救济,本次修订后此类问题有望大大减少。

税务行政复议的公正性、权威性将进一步提高

提高行政复议公信力,关键在于提升行政复议审理的公正性,使行政复议取信于民。新修订的行政复议法在这一方面做了一系列的制度设计。

重大、疑难、复杂的行政复议案件组织听证。新修订的行政复议法第五十条规定,审理重大、疑难、复杂的行政复议案件,行政复议机构应当组织听证。现行《税务行政复议规则》第六十五条规定,对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。此次修订,重大、疑难、复杂的行政复议案件组织听证成为规定动作,能够进一步保障此类案件办理的公正性。

上级行政复议机关根据需要,可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。新修订的行政复议法第三十八条规定,上级行政复议机关根据需要,可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件,认为需要由上级行政复议机关审理的,可以报请上级行政复议机关决定。未来,上级税务机关根据需要提级审理下级管辖的行政复议案件,将提高税务行政复议案件办理的质量。

行政复议委员会的咨询意见是行政复议决定的重要参考依据。新修订的行政复议法第五十二条规定,县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会,为办理行政复议案件提供咨询意见,并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。这将进一步增强复议的中立性和专业性。需要注意的是,根据这一新规定,县级以上人民政府必须设立行政复议委员会,且行政复议委员会是咨询机构,其提供的咨询意见仅具有参考价值,不具有最终效力。当前,不少地方税务部门也设立了行政复议委员会,税务部门行政复议委员会的功能定位与人员组成是否需要相应调整,还有待相关规定进一步明确。

细化不同行政复议决定的适用情形。新修订的行政复议法在第六十三条至六十九条明确了行政复议机关作出变更、撤销、确认违法、确认无效、驳回等决定的适用情形。现行《税务行政复议规则》对税务机关作出变更、撤销、确认违法等决定规定了共同的适用条件,并未严格加以区分,导致实践中税务行政复议机关很少作出变更决定,大大降低了行政复议的实效性,行政争议案件撤销后再次复议的不在少数。新修订的行政复议法区分不同复议决定的适用情形,特别是强化了变更决定的运用,将有利于推动税务行政复议机关一次性、实质性解决行政争议。

税务部门贯彻落实新修订的行政复议法的建议

修订行政复议法是贯彻落实习近平法治思想的重要举措,是坚持立法决策与改革决策相衔接、相统一,以法治方式推进改革的必然要求。税务部门要认真贯彻落实新修订的行政复议法,充分发挥好行政复议公正高效、便民为民的制度优势,助推进一步优化税务执法方式,在法治轨道上推进税收现代化行稳致远。

在思想认识上,高度重视行政复议法修订对法治税务建设的重大意义。税务部门要准确把握行政复议工作在推进法治政府建设和经济社会高质量发展方面的职责使命,以落实落细新修订的行政复议法为契机,充分发挥行政复议“实质性化解行政争议”的职能作用,着力营造法治化营商环境,有力服务国家发展大局。

在配套安排上,积极做好行政复议法修订的相关配套制度措施完善工作。一是加强制度保障,做好《税务行政复议规则》等相关规章及有关税务规范性文件的修订,确保新修订的行政复议法落地生根、有效实施。二是加强软硬件保障,建设规范的听证室、审理室等办案场所设施,修改、完善征管系统中行政复议流程的时限、文书模板等,更好适应“繁简分流”审理程序的需要。三是加强队伍保障,建设一支高素质的税务行政复议人员队伍,有效应对可能大幅增加的行政复议案件。

在税收执法上,牢牢把握新时代“枫桥经验”核心要义,妥善预防化解税费矛盾争议。一是规范税收执法,注重工作细节。高度重视新修订的行政复议法在证据复制等方面的新要求,有效防范执法风险,特别是要注重日常执法工作细节,强化证据意识、痕迹意识、法律意识,做到执法有据、程序合规、留有痕迹。二是有效化解矛盾,做到定争止纷。注重沟通协调,因势利导做好税收法律法规宣传和政策解释工作,积极运用调解与和解方式化解涉税矛盾,营造和谐征纳氛围。三是统一法律适用,规范类案办理。要对案件办理过程中发现的具有典型性和指导性的复议案件及时整理编发指导性案例,统一复议案件法律政策适用标准,进一步提升税务行政复议工作质效。

     来源:《中国税务》2023年第11期